Perché l'allargamento dell'UE ai Balcani occidentali finisce ripetutamente in stallo?
Quando al vertice di Salonicco del 2003 gli Stati membri promisero ai paesi dei Balcani occidentali una prospettiva europea, molti credevano che l'integrazione della regione sarebbe stata una questione di pochi anni. Più di due decenni dopo, il bilancio è deludente: tra i paesi della regione finora soltanto la Croazia, che ha aderito nel 2013, è membro a pieno titolo dell'Unione. Gli altri paesi si trovano in fasi diverse del processo, e alcuni di loro attendono alle porte dell'Unione ormai da quasi due decenni.
Il processo di adesione in sé segue una rigorosa logica di condizionalità: il candidato deve recepire l'intero corpus normativo dell'Unione, che è suddiviso in 35 capitoli negoziali, dagli appalti pubblici alla tutela dell'ambiente. Ogni capitolo viene aperto e chiuso solo quando sono soddisfatti criteri definiti in precedenza, e per ciascuno di questi passaggi è necessario il consenso unanime di tutti gli Stati membri. Proprio questa regola dell'unanimità, che avrebbe dovuto tutelare gli interessi di ciascun membro, nella pratica offre a ogni governo la possibilità di prendere in ostaggio l'intero processo per le proprie controversie bilaterali.
Il Montenegro, che negozia dal 2012 e ha aperto quasi tutti i capitoli, è considerato il candidato più avanzato. Nel caso della Serbia, con la quale i negoziati sono iniziati nel 2014, i progressi sono molto più lenti, tra l'altro perché Bruxelles lega il suo futuro europeo alla normalizzazione dei rapporti con il Kosovo. L'Albania e la Macedonia del Nord, a loro volta, hanno avviato ufficialmente i negoziati solo nel 2022, dopo anni di attesa nell'anticamera dell'Unione.
Il caso macedone mostra con particolare chiarezza quanto profondamente le questioni bilaterali possano plasmare il processo. Sebbene il paese abbia ottenuto lo status di candidato già nel 2005, la Grecia ha bloccato per anni l'avvio dei negoziati, poiché riteneva che il nome Macedonia implicasse rivendicazioni territoriali sulla sua omonima regione settentrionale. La disputa è stata superata solo con l'Accordo di Prespa del 2018, con il quale il paese ha accettato il nome Macedonia del Nord, il che per molti cittadini ha rappresentato un compromesso doloroso. Invece della svolta attesa, è arrivato un nuovo veto: la Bulgaria ha chiesto l'inserimento dei bulgari nella Costituzione come minoranza, nonché concessioni su questioni di storia e di lingua. Poiché per una modifica costituzionale è necessaria una maggioranza di due terzi in Parlamento, questa richiesta ha acuito le divisioni politiche, e una parte dell'opinione pubblica l'ha vissuta come un'ingerenza nell'identità nazionale.
Al di là delle controversie bilaterali, il criterio decisivo resta lo Stato di diritto, che Bruxelles negli ultimi anni ha posto al centro della metodologia di adesione. Secondo questa logica, i capitoli su giustizia e diritti fondamentali vengono aperti per primi e chiusi per ultimi, cosicché i progressi in tutti gli altri settori dipendono da essi. Nelle relazioni della Commissione vengono regolarmente denunciate le ingerenze politiche nella magistratura, una lotta selettiva alla corruzione e le pressioni sui media indipendenti. I critici avvertono al riguardo che l'approvazione formale delle leggi significa poco se queste non vengono applicate coerentemente nella pratica.
Tuttavia la responsabilità non ricade solo sui candidati. In diversi Stati membri l'allargamento è impopolare, e i governi temono che l'ingresso di nuovi Stati relativamente poveri possa sovraccaricare il bilancio e le istituzioni dell'Unione. Per questo si fanno sempre più insistenti le voci secondo cui l'Unione dovrebbe, prima dell'ingresso di nuovi membri, riformare le proprie procedure, per esempio con l'abolizione dell'unanimità in politica estera. Altri, invece, avvertono che ogni ulteriore rinvio aprirebbe spazi alla Russia, alla Cina e ad altri attori esterni, che già cercano di ampliare la propria influenza nella regione. L'invasione russa dell'Ucraina nel 2022 in effetti ha dato un nuovo slancio politico all'allargamento, ma finora tale slancio si è tradotto solo in parte in progressi concreti per i Balcani occidentali. Se i paesi della regione diventeranno membri nel prossimo decennio dipenderà soprattutto da una cosa: dalla disponibilità di entrambe le parti a mantenere le proprie promesse.