Pourquoi l'élargissement de l'UE aux Balkans occidentaux se retrouve-t-il sans cesse dans l'impasse?
Lorsque les États membres ont promis aux pays des Balkans occidentaux une perspective européenne lors du sommet de Thessalonique en 2003, beaucoup croyaient que l'intégration de la région serait une question de quelques années. Plus de deux décennies plus tard, le bilan est peu encourageant: dans la région jusqu'ici seule la Croatie, qui a adhéré en 2013, est membre à part entière de l'Union. Les autres pays se trouvent à différents stades du processus, et certains d'entre eux attendent déjà depuis près de deux décennies aux portes de l'Union.
Le processus d'adhésion lui-même suit une logique stricte de conditionnalité: le candidat doit reprendre l'ensemble de la législation de l'Union, qui est divisée en 35 chapitres de négociation, des marchés publics à la protection de l'environnement. Chaque chapitre n'est ouvert et fermé qu'une fois que des critères préalablement définis sont remplis, et pour chacune de ces étapes l'accord unanime de tous les États membres est nécessaire. Cette règle de l'unanimité, qui devait justement protéger les intérêts de chaque membre, donne en pratique à chaque gouvernement la possibilité de prendre tout le processus en otage dans ses différends bilatéraux.
Le Monténégro, qui négocie depuis 2012 et a ouvert presque tous les chapitres, est considéré comme le candidat le plus avancé. Dans le cas de la Serbie, avec laquelle les négociations ont commencé en 2014, les progrès sont nettement plus lents, notamment parce que Bruxelles lie son avenir européen à la normalisation des relations avec le Kosovo. L'Albanie et la Macédoine du Nord, quant à elles, n'ont ouvert officiellement les négociations qu'en 2022, après des années d'attente dans l'antichambre de l'Union.
Le cas macédonien montre particulièrement clairement à quel point les questions bilatérales peuvent façonner le processus. Bien que le pays ait obtenu le statut de candidat dès 2005, la Grèce a bloqué pendant des années l'ouverture des négociations, car elle estimait que le nom Macédoine impliquait des revendications territoriales sur sa province du nord portant le même nom. Le différend a été surmonté seulement avec l'accord de Prespa de 2018, par lequel le pays a accepté le nom de Macédoine du Nord, ce qui représentait pour beaucoup de citoyens un compromis douloureux. Au lieu de la percée attendue, un nouveau blocage a suivi: la Bulgarie a exigé l'inscription des Bulgares dans la Constitution en tant que minorité, ainsi que des concessions sur des questions d'histoire et de langue. Comme pour une modification constitutionnelle il faut une majorité des deux tiers au Parlement, cette exigence a approfondi les divisions politiques, et une partie de l'opinion l'a perçue comme une atteinte à l'identité nationale.
Au-delà des différends bilatéraux, le critère clé reste l'État de droit, que Bruxelles a placé au cœur même de la méthodologie d'adhésion ces dernières années. Selon cette logique, les chapitres sur la justice et les droits fondamentaux sont ouverts en premier et fermés en dernier, si bien que les progrès dans tous les autres domaines dépendent d'eux. Dans les rapports de la Commission sont régulièrement critiquées l'influence politique sur la justice, la lutte sélective contre la corruption et les pressions sur les médias indépendants. Les critiques avertissent en outre que l'adoption formelle de lois signifie peu de chose si celles-ci ne sont pas appliquées de manière cohérente dans la pratique.
Cependant, la responsabilité n'incombe pas seulement aux candidats. Dans plusieurs États membres l'élargissement est impopulaire, et les gouvernements craignent que l'admission de nouveaux États relativement pauvres ne surcharge le budget et les institutions de l'Union. C'est pourquoi s'élèvent de plus en plus de voix pour dire que l'Union doit, avant l'admission de nouveaux membres, réformer ses propres procédures, par exemple en supprimant l'unanimité en politique étrangère. D'autres, en revanche, avertissent que tout nouveau retard ouvrirait un espace pour la Russie, la Chine et d'autres acteurs extérieurs, qui tentent déjà d'accroître leur influence dans la région. L'invasion russe de l'Ukraine en 2022 a donné effectivement un nouvel élan politique à l'élargissement, mais jusqu'ici cet élan ne s'est traduit que partiellement par des progrès concrets pour les Balkans occidentaux. Que les pays de la région deviennent membres au cours de la prochaine décennie dépendra avant tout d'une chose: la volonté des deux parties de tenir leurs propres promesses.