¿Por qué la ampliación de la UE a los Balcanes Occidentales se queda estancada una y otra vez?
Cuando los estados miembros prometieron a los países de los Balcanes Occidentales una perspectiva europea en la cumbre de Salónica de 2003, muchos creyeron que la integración de la región sería cuestión de pocos años. Más de dos décadas después, el balance es aleccionador: de la región hasta ahora solo Croacia, que se adhirió en 2013, es miembro de pleno derecho de la Unión. Los demás países se encuentran en distintas fases del proceso, y algunos de ellos esperan ya desde hace casi dos décadas a las puertas de la Unión.
El propio proceso de adhesión sigue una estricta lógica de condicionalidad: el candidato debe asumir toda la legislación de la Unión, que está dividida en 35 capítulos de negociación, desde la contratación pública hasta la protección del medio ambiente. Cada capítulo se abre y cierra solo después de que se cumplan criterios previamente definidos, y para cada uno de estos pasos es necesario el consentimiento unánime de todos los estados miembros. Precisamente esta regla de la unanimidad, que debía proteger los intereses de cada miembro, en la práctica da a cada gobierno la posibilidad de tomar todo el proceso como rehén en sus disputas bilaterales.
Montenegro, que negocia desde 2012 y ha abierto casi todos los capítulos, se considera el candidato más avanzado. En el caso de Serbia, con la que las negociaciones comenzaron en 2014, el progreso es bastante más lento, entre otras cosas porque Bruselas vincula su futuro europeo a la normalización de las relaciones con Kosovo. Albania y Macedonia del Norte, por su parte, no abrieron oficialmente las negociaciones hasta 2022, tras años de espera en la antesala de la Unión.
El caso macedonio muestra con especial claridad hasta qué punto las cuestiones bilaterales pueden condicionar el proceso. Aunque el país obtuvo el estatus de candidato ya en 2005, Grecia bloqueó durante años el inicio de las negociaciones, porque consideraba que el nombre Macedonia implicaba reivindicaciones territoriales sobre su región septentrional del mismo nombre. La disputa fue superada solo con el Acuerdo de Prespa de 2018, por el cual el país aceptó el nombre de Macedonia del Norte, lo que para muchos ciudadanos supuso un compromiso doloroso. En lugar del esperado avance, llegó un nuevo bloqueo: Bulgaria exigió la inclusión de los búlgaros en la Constitución como minoría, así como concesiones en cuestiones de historia y lengua. Como para una reforma constitucional se necesita una mayoría de dos tercios en el Parlamento, esta exigencia ahondó las divisiones políticas, y parte de la opinión pública la percibió como una intromisión en la identidad nacional.
Más allá de las disputas bilaterales, el criterio clave sigue siendo el Estado de derecho, que Bruselas ha situado en los últimos años en el centro mismo de la metodología de adhesión. Según esta lógica, los capítulos sobre la justicia y los derechos fundamentales se abren los primeros y se cierran los últimos, de modo que el progreso en todos los demás ámbitos depende de ellos. En los informes de la Comisión se critican regularmente la influencia política sobre la justicia, la lucha selectiva contra la corrupción y las presiones sobre los medios independientes. Los críticos advierten además de que la adopción formal de leyes significa poco si estas no se aplican de forma coherente en la práctica.
Sin embargo, la responsabilidad no recae solo en los candidatos. En varios estados miembros la ampliación es impopular, y los gobiernos temen que la admisión de nuevos estados relativamente pobres sobrecargue el presupuesto y las instituciones de la Unión. Por eso son cada vez más fuertes las voces que afirman que la Unión debe, antes de la admisión de nuevos miembros, reformar sus propios procedimientos, por ejemplo suprimiendo la unanimidad en política exterior. Otros, en cambio, advierten de que cualquier nuevo retraso abriría espacio para Rusia, China y otros actores externos, que ya intentan aumentar su influencia en la región. La invasión rusa de Ucrania en 2022 ciertamente dio un nuevo impulso político a la ampliación, pero hasta ahora ese impulso se ha traducido solo en parte en avances concretos para los Balcanes Occidentales. Que los países de la región se conviertan en miembros en la próxima década dependerá sobre todo de una cosa: la voluntad de ambas partes de cumplir sus propias promesas.